بازرگانان نیوز: مروری بر روند تامین مالی دولت طی سال های اخیر نشان می دهد که به تدریج و با کاهش درآمدهای نفتی، تامین مالی از طریق انتشار اوراق اسلامی بیش از گذشته در دستور کار قرار گرفته و در بودجه مورد توجه بوده است، این در حالی است که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ نیز از ۸۴۱ هزار میلیارد تومان منابع بودجه عمومی بیش از ۲۹۸ هزار میلیارد تومان از محل واگذاری دارایی های مالی تامین خواهد شد.
جریان انتشار اوراق مالی اسلامی در بودجه های سنواتی دولت طی سال های گذشته تا کنون و چگونگی تامین مالی، ابعاد انتشار این اوراق و همچنین چگونگی تسویه بدهی های دولت از این محل موضوعی است که در گفت و گوی ایسنا با مژگان خانلو – رئیس امور پایش تعهدات دولت و تجهیز منابع سازمان برنامه و بودجه – مورد بررسی قرار گرفته و وی توضیحات مفصلی در این رابطه ارائه کرده است.
مزایای انتشار اوراق اسلامی برای تامین مالی دولت
این مقام مسئول در سازمان برنامه و بودجه با بیان اینکه یکی از روش‌های شفاف تامین مالی دولت، انتشار اوراق مالی اسلامی است که درصورت استفاده از این ظرفیت، مقدار، نرخ، میزان تعهدات دولت در سررسید برای تامین‌کنندگان مالی و عموم مردم به‌صورت شفاف مشخص می‌شود، گفت: امکان معامله این اوراق در بازار بدهی، ضمن تعمیق بازار بدهی کشور (به عنوان یک بازار نوپا)، نقدشوندگی آن‌ها را افزایش می‌دهد و مانع از قفل شدن ترازنامه وام‌دهندگان به دولت و آحاد اقتصادی می‌شود و هر چقدر تعهد دولت در ادای تکلیف خود در بازپرداخت بیشتر باشد، ریسک خرید اوراق برای خریداران کاهش و تمایل جامعه برای خرید اوراق و قرض دادن به دولت بیشتر خواهد شد.
وی ادامه داد: در شرایط کنونی وجود حجم بالای نقدینگی، ظرفیت مناسبی جهت عرضه اوراق بهادار دولتی و تعمیق بازار بدهی را فراهم کرده است که استفاده از این ابزارهای مالی زمینه جذب منابع مالی مازاد موجود در اقتصاد را موجب شده و می‌تواند به مدیریت بهتر نقدینگی در کشور منتهی شود.
تغییر قائده استقراض بانک ها از بانک مرکزی
خانلو با بیان اینکه مزیت دیگر اوراق بدهی دولت ظرفیت آن‌ها در عمق بخشیدن به بازار بین بانکی است، افزود: از این رو، در صورتی‌که بخشی از مانده بدهی بانکها به بانک مرکزی به اوراق تبدیل شود و این اوراق در فرآیند وام‌دهی بانک مرکزی به بانکها به عنوان وثیقه پذیرفته شود، هم نرخ بهره واقعی به دلیل افزایش سیالیت بخشی از دارایی بانکها کم می‌شود و هم به دلیل گردشی شدن بخشی از دارایی‌های غیرمولد بانکها، فاصله نرخ سود سپرده و تسهیلات کاهش می‌یابد و در واقع قاعده استقراض از بانک مرکزی برای بانکها تغییر می‌کند. بر این اساس به استناد جزء (۱) بند (م) تبصره (۵) لایحه بودجه، به بانک مرکزی اجازه داده شده است که به تدریج بدهی بانکها و مؤسسات اعتباری (شامل خط اعتباری و اضافه برداشت) را وثیقه‌دار کند.
ایجاد ظرفیت بالا برای تقاضای سیستم بانکی برای اوراق بدهی دولت
خانلو با اشاره به کنترل تورم به عنوان مهمترین وظیفه بانک مرکزی کنترل نرخ گفت: عمدتا هدف اصلی عملیات بازار باز مدیریت نرخ‌های بهره کوتاه‌مدت در بازار بین‌بانکی و در راستای دستیابی به هدف غائی کنترل تورم است. این عملیات عمدتا بین بانک مرکزی و معامله‌گران اولیه (که اغلب بانک‌های تجاری هستند) انجام می شود، بانک مرکزی با خرید و فروش اوراق بهادار در بازار ثانویه و با اجرای بازخرید و بازخرید معکوس اوراق بدهی کوتاه‌مدت، ذخایر بانکها را کم و زیاد می‌کند که این امر بر قیمت ذخایر و در نتیجه بر نرخ بهره موثر واقع می‌شود.
وی با بیان اینکه به‌کارگیری عملیات بازار باز به عنوان ابزار اصلی سیاست‌گذاری پولی به معنای این است که چارچوب تامین منابع در نظام بانکی نیز به طور کلی تغییر ایجاد خواهد کرد، افزود: بانکها پس از آن برای تامین کسری منابع خود چه در بازار بین‌بانکی و چه از طریق بانک مرکزی باید بخشی از دارایی‌های سمت راست ترازنامه خود را به اوراق بهادار بدهی اختصاص دهد و از طریق خرید و فروش اوراق یا وثیقه‌گذاری آن در عملیات بازخرید و بازخرید معکوس کوتاه‌مدت، نسبت به تأمین کسری منابع خود اقدام کنند. این به معنای ایجاد ظرفیت بزرگ و پایداری از تقاضا از سوی سیستم بانکی برای اوراق بدهی دولت است که از همین‌رو بانکها را در اغلب کشورها به عنوان مهمترین جزو معامله‌گران اولیه اوراق بدهی دولت قرار می‌دهد.
وظیفه وزارت اقتصاد در انتشار اوراق
سخنگوی سازمان برنامه و بودجه با اشاره به بند (ق) تبصره (۵) لایحه بودجه ۱۴۰۰، گفت: وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است ظرف دو ماه پس از اجرای عملیات بازار باز توسط بانک مرکزی، ضمن تعیین فهرست معامله‌گران اولیه مجاز نسبت به پیاده‌سازی الزامات عرضه اولیه اوراق از طریق حراج اقدام کند؛ به‌نحوی که حداقل ۳۰ درصد از اوراق مالی اسلامی منتشره دولت پس از عملیات بازار باز در عرضه اولیه به معامله‌گران اولیه مجاز به فروش برسد.
ضرورت وجود نهاد واسط
وی با اشاره به اینکه انتشار اوراق دولتی مستلزم تاسیس یک نهاد واسط برای ایجاد ساختار حقوقی مناسب در چارچوب موازین دینی است، ادامه داد: همچنین ضروری است که سرمایه‌گذاران در دارایی‌های مبنا، به منظور شراکت سود مالکیت مشاع داشته باشند و این الزام مهم از طریق استفاده از نهاد واسط میسر می‌شود.
خانلو در این باره توضیح داد: بر اساس مفاد بند (ب) ماده (۱) قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی، نهاد واسط عبارت است از یکی از نهادهای مالی موضوع قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران که می‌تواند با انجام معاملات موضوع عقود اسلامی نسبت به تامین مالی از طریق انتشار اوراق بهادار اقدام کند، نهادهای واسط در قالب حقوقی «شرکت با مسئولیت محدود» هستند که توسط شرکت مدیریت دارایی مرکزی تشکیل می‌شوند و براساس قانون تجارت فعالیت می‌کنند و تحت نظارت و مدیریت شرکت مدیریت دارایی مرکزی اداره می‌شوند که در حال حاضر به دلیل فقدان حکم خاصی در رابطه با نهاد واسط دولتی در قوانین، وزارت امور اقتصادی و دارایی در انتشار اوراق دولتی از نهادهای واسط موضوع قانون بازار برای انتشار اوراق دولتی استفاده می‌کند.
وی افزود: این نهادها به طور کامل متعلق به شرکت مدیریت دارایی مرکزی بوده و تحت نظارت سازمان بورس و اوراق بهادار قرار دارند و دولت نه در مالکیت و نه در مدیریت نهادهای مالی واسط در بازار صکوک دولتی نقشی ندارد. از این رو لازم است دولت اجازه تاسیس نهاد واسطی را داشته باشد که از ویژگی‌های مشابه با نهاد واسط بورسی برخوردار بوده و مالکیت ۱۰۰ درصدی آن در اختیار دولت باشد. در همین راستا به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه داده شده است نسبت به تأسیس نهادهای واسط با مدیریت و مالکیت دولت یا استفاده از نهادهای واسط موضوع قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید با انتقال مالکیت، برای انتشار اوراق بهادار (ارزی – ریالی) اقدام کند.
انتشار اوراق دولتی نیاز به دارایی مبنا دارد
خانلو در ادامه با تاکید بر اینکه انتشار اوراق بدهی دولت نیاز به دارایی مبنا دارد و دولت باید تا حد ممکن محدودیت‌های مرتبط با دارایی‌ها را برطرف یا بتواند از دارایی‌های بیشتر و متنوع‌تری استفاده کند، ادامه داد: بنابراین، جزء (۶) بند (ک) تبصره (۵) لایحه بودجه به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه داده است که از تمامی دارایی‌های دولت اعم از منقول و غیرمنقول به‌عنوان دارایی مبنای انتشار اوراق استفاده کند. این در حالی است که در مقررات موجود در رابطه با دارایی مبنا آیین‌نامه اجرایی بند (ب) ماده (۲) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، انواع دارایی قابل قبول جهت انتشار صکوک اجاره را زمین، ساختمان، تاسیسات، ماشین‌آلات و تجهیزات در وسایل حمل و نقل ذکر شده است.
انتشار ۳۴۳ هزار میلیارد تومان اوراق از سال ۹۲ تا ۹۹
رئیس امور پایش تعهدات دولت و تجهیز منابع سازمان برنامه و بودجه در ادامه این گفت و گو به جریان انتشار اوراق طی سال های قبل اشاره کرد و گفت: انتشار اوراق مالی اسلامی توسط دولت از سال ۱۳۹۲ تا نیمه آذرماه سال ۱۳۹۹ حدود ۳۴۳ هزار میلیارد تومان است که به تفکیک، ۱۴ هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان اوراق مشارکت، نزدیک به ۱۷۳ هزار میلیارد تومان اسناد خزانه اسلامی،۷۱۰۰ میلیارد تومان صکوک اجاره، ۱۱۱ هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان صکوک مرابحه،۸۵۰۰ میلیارد تومان اوراق سلف و ۲۹ هزار میلیارد تومان اوراق منفعت است.
رشد ۱۶۸ درصدی انتشار اوراق
وی با بیان اینکه بر اساس قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور مقرر بود در سال‌جاری ۸۸ هزار میلیارد تومان از منابع عمومی بر مبنای مفاد تبصره (۵) ماده واحده قانون بودجه از محل انتشار انواع اوراق مالی اسلامی تامین شود، افزود: با شروع سال جاری و شیوع ویروس کرونا و تحولات جهانی و آثار آن بر کاهش صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی و با توجه به بررسی‌های انجام‌شده و اخذ مجوز شورای عالی هماهنگی اقتصادی، مقرر شد با احتساب صرفه‌جویی در مصارف عمومی، کسری منابع موجود برای جبران هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر و یارانه خانوارها از محل انتشار اوراق مالی اسلامی تامین شود که با برآوردهای انجام‌شده، از میزان تحقق منابع عمومی در سال‌جاری، کسری احتمالی معادل ۱۲۵ هزار میلیارد تومان (به تفکیک ۵۵ هزار میلیارد تومان از محل تبصره (۵) و ۷۰ هزار میلیارد تومان بابت پیش‌فروش نفت یا سایر اوراق مالی اسلامی) پیش‌بینی شد؛ بر این اساس برنامه‌ریزی‌های لازم برای انتشار حدود ۲۱۳ هزار میلیارد تومان انواع اوراق مالی اسلامی صورت گرفت که رشد ۱۶۰ درصدی نسبت به عملکرد سال ۱۳۹۸ دارد.
وضعیت انتشار اوراق در بودجه ۱۴۰۰
وی همچنین با اشاره به وضعیت انتشار اوراق در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰، گفت: جمع منابع بودجه عمومی کشور رقمی بالغ بر ۸۴۱ هزار میلیارد تومان است که ۲۹۸ هزار میلیارد تومان آن را واگذاری دارایی های مالی تشکیل می دهد. از این مقدار، سهم منابع حاصل از فروش و واگذاری اوراق مالی اسلامی در منابع بودجه عمومی ۱۲۵ هزار میلیارد تومان است.
این مقام مسئول در سازمان برنامه و بودجه ادامه داد: بر اساس بند (الف) تبصره (۵) لایحه، انتشار ۶۵۰۰ میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی توسط شرکت‌های دولتی برای اجرای طرح‌های دارای توجیه فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی با تصویب شورای اقتصاد پیش‌بینی شده است؛ همچنین طبق بندهای (ب) و (هـ) این تبصره دولت مجاز به تامین مالی از محل انتشار اوراق مالی اسلامی و اسناد خزانه اسلامی به میزان ۴۳ هزار میلیارد تومان جهت طرح‌های عمرانی، تأدیه طلبکاران دولت و سایر هزینه‌های پیش‌بینی‌شده در قانون است. همچنین ۱۰ هزار میلیارد تومان نیز در بند (ح) به منظور بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده در سال ۱۴۰۰ پیش‌بینی شده است.
وی در ادامه با اشاره به اینکه به منظور بهبود محیط شهری برای شهروندان و حمایت از طرح‌های قطار شهری و توسعه حمل و نقل شهری دولت تا سقف ۸۰۰۰ میلیارد تومان بازپرداخت اصل و سود اوراق منتشره توسط شهرداری‌های کشور را تضمین می‌کند، افزود: بر اساس مفاد بند (ع) این تبصره دولت برای احداث، تکمیل و تجهیز فضاهای آموزشی، پرورشی و ورزشی مدارس هم ۲۰۰۰ میلیارد تومان اعتبار از محل انتشار اوراق مالی اسلامی توسط دولت پیشنهاد شده است.
به گفته وی، ۱۰۰۰ میلیارد تومان نیز به بیمه مرکزی ایران و مؤسسات بیمه‌ای اجازه انتشار اوراق به‌منظور پوشش‌های بیمه‌ای و همچنین بهادارسازی ریسک‌های بیمه‌ای داده شده است.
اوراق به طرح های نفت و گاز هم رسید
وی همچنین با اشاره به اینکه در بند (ط) به‌منظور توسعه سرمایه‌گذاری در طرح‌های نفت و گاز با اولویت میادین مشترک و همچنین طرح‌های زیربنایی و توسعه‌ای وزارت صنعت، معدن و تجارت انتشار ۳۵۰۰ میلیارد تومان پیشنهاد شده است، ادامه داد: در بند (ی) نیز معادل سه میلیارد دلار به وزارت نفت برای بازپرداخت بدهی‌های سررسید شده پیمانکاران بیع متقابل طرح‌های بالادستی نفت اجازه انتشار اوراق مالی اسلامی داده شده است.
نحوه تسویه بدهی دولت از محل اوراق
اما اینکه در راستای تسویه بدهی دولت در سال آینده، تامین مالی آن از محل انتشار اوراق چگونه خواهد بود موضوعی است که خانلو در رابطه با آن توضیحاتی ارائه کرده است.
وی با بیان اینکه مطابق رویه چندساله اخیر، در بند (و) تبصره (۵)، ۵۰۰۰ میلیارد تومان برای صدور اسناد تسویه خزانه (نوع یک) جهت تسویه بدهی‌های قطعی دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی (تعاونی، خصوصی) و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی که در چهارچوب قوانین و مقررات مربوط تا پایان سال ١٣٩۹ ایجاد شده، لحاظ شده است گفت:۳۰ هزار میلیارد تومان نیز برای تسویه و تهاتر مطالبات اشخاص حقیقی و حقوقی از دولت که دارای بدهی بانکی (نوع دو) هستند در نظر گرفته شده است.
وضعیت بازپرداخت اصل و سود اوراق
در رابطه با بازپرداخت اصل و سود اوراق قبلی در سال ۱۴۰۰ نیز، سخنگوی ستاد بودجه گفت: برای بازپرداخت تعهدات ناشی از بازپرداخت اصل اوراق ۸۰ هزار میلیارد و ۶۰۰ میلیون تومان و همچنین ۴۹ هزار میلیارد و ۳۰۰ میلیون تومان برای بازپرداخت تعهدات بازپرداخت سود اوراق و هزینه‌های انتشار سال آینده پیش‌بینی شده است.
خانلو این را هم گفت که دولت به منظور مدیریت تبعات احتمالی انتشار اوراق در بازارهای پول و سرمایه کمیته‌ای را با حضور وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس کل بانک مرکزی و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور پیشنهاد داده است. بانک مرکزی نیز در راستای سیاست پولی و مدیریت نرخ‌های سود و مهار (کنترل) بلندمدت نقدینگی، مهار (کنترل) تورم اقدام به اجرای اجرای عملیات بازار باز و اعطای اعتبار با بانکها و مؤسسات اعتباری در قبال وثیقه می‌کند.
وی یادآور شد: در سال ۱۴۰۰ همانند سنوات اخیر، وزارت امور اقتصادی و دارایی به نیابت از دولت، مسئول انتشار اوراق مالی بوده و می‌تواند از کلیه روش‌های انتشار اولیه اوراق از جمله تحویل اوراق به طلبکاران، عرضه تدریجی، حراج، فروش اوراق به کسر (کمتر از قیمت اسمی)، پذیره‌نویسی اقدام کند.
